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谭荣等:《土地非农化的治理效率》

发布时间:2019-09-19 浏览次数:0

寻找适宜的治理结构以实现土地非农化的效率是一个现实难题。当土地非农化过程体现“社会生态系统”的特征时,这个矛盾更为突出。《土地非农化的治理效率》通过界定治理效率的内涵并在构建“社会生态系统”问题的制度分析框架的基础上,对中国土地非农化的治理效率和治理结构选择等问题进行了系统的研究,并提出了完善当前中国土地非农化治理体系的政策建议。

部分章节曾先后以论文形式发表,共8篇,其中6篇被SSCI收录、2篇为权威期刊论文。以上8篇累计被他引146次(英文由Web of Science,中文由CNKI统计)。本书获2012年国家科学技术学术著作出版基金资助,三位匿名评审基于该治理效率理论给予本书最高等级评价,获第十九届浙江省哲学社会科学优秀成果一等奖。


因生态环境保护和粮食安全保障等目的,土地非农化(即土地从农业向非农建设转用)受到了格外严格的用途管制。如何在治理土地非农化上满足效率目标成为实践与理论都颇为关注的问题。随着交易费用和“社会--生态系统(Social-Ecological System)”等理论的发展,土地非农化的效率问题在本质上逐渐转变为制度选择问题。

传统配置效率理论隐含的“市场”前提不是必然存在,也不是必然合理的。因为土地不完全是“市场”情境中的商品,其利用产生的经济和非经济收益是难界定且难衡量的(比如产生的污染及溢出效应)——那么该如何做出无偏的决策?本书就是围绕着回答该科学问题展开的。

通过构建土地非农化的治理效率理论,揭示了目前中国土地非农化确实面临以政府为主导与以市场为主导两类制度的选择问题。实践中因政府对市场的干预,土地面临过度非农化,同时牺牲了农民的利益。然而,该问题的解决不能笼统地诉诸于提倡市场化。政府的规划及指标在应对空间异质性、自然禀赋差异性、生态环境脆弱性等方面,能显著降低交易费用。进一步,本书创新性地通过构建交易费用函数来定量测算交易费用,为土地非农化制度选择提供了定量方法和实证证据。为了应对SES导致制度选择有偏的问题,研究提出了“可接受的制度”标准,这为评价多样化的局部改革和渐进式的整体改革提供了有益的参考。中国目前亟需建立这种渐进式改革的保障机制,不仅能够激励利益相关者主动应对SES问题,还可以显著降低不同级别决策的成本,从而有利于土地非农化治理效率的实现。

本书揭示了土地非农化过程中存在不同利益之间的复杂且关联的冲突。对这种冲突的分析,超出了传统资源配置效率和福利分配理论的范畴。这也就引出了本书所尝试构建的“治理效率”理论。

其所提出的治理效率概念和构建的土地非农化治理效率理论,拓展了土地资源配置的研究范畴,将早期权衡边际成本和边际收益的理论拓展为进一步权衡不同治理结构和正式制度的理论。定义了“可接受的制度”标准。该理论能够回答传统制度分析“社会—生态系统”问题时有什么局限;针对这种局限,制度分析该如何应对;以及解释了该类治理问题需要制度多样性的原因。能够为解决“社会—生态系统”特征引致的治理难题提供较好的理论支撑。

该书研究评价了现有土地非农化的治理体系。中国当前的土地非农化治理是以中央政府强制管控为主要特征。虽然土地依然面临过度非农化的问题,同时是以牺牲农民利益为代价的,但从地域差异、资源禀赋压力、生态环境影响不确定等方面的调整,以及非农化本身的空间专用性、时间专用性、人力资本专用性、不确定性等决定了中国土地非农化更适合由政府管控。

中国土地非农化改革没有最优解,但存在“可接受的制度”。很多地方实践提供了多样化的、因地制宜的选择。这些地方探索为中国土地非农化治理体系的渐进式改革提供了有益的参考。实证不仅揭示了如果治理结构能够产生与制度环境相仿的绩效,那么选择变革成本更低的治理结构层次的制度创新,是现实中合理的选择,更重要的启示是建立机制来推进和保障积累式和渐进式的改革,将大大降低实践中不同级别决策者的压力,更有利于土地非农化治理效率的实现。