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陈国权等:《功能性分权:中国的探索》

发布时间:2021-04-01 浏览次数:0


2018111日,习近平总书记在十九届中央纪委二次全会上的讲话指出:“自我监督是世界性难题,是国家治理的哥德巴赫猜想。”也就是说,寻求一种适合中国国情的权力监督模式,对于纵深推进党风廉政建设和反腐败斗争尤为重要。

从这个意义上来说,陈国权教授和他的团队长期从事“自我监督”议题研究,也可称得上对国家治理“哥德巴赫猜想”的破解过程。就此而言,功能性分权理论对于当代中国政治改革的最大意义就在于挖掘中国“广义政府”的自我监督的内在机理和探索具有中国特色的廉政治理之路。

三十年来,围绕权力法治与廉政治理这一议题,陈国权教授和他的团队连续三次承担国家哲学社会科学重大项目,即“健全权力运行制约与监督机制研究(09ZD007)”(2009年),“反腐败法治化与科学的权力结构和运行机制研究(14ZDA016)”(2014年),“基于法治中国建设的党和国家监督体系研究(18VSJ052)”(2018年)。功能性分权理论正是在“现象观察—问题解剖—概念创新—范式构建”这一以问题为导向的逻辑循环中不断深化的。

具体来说,在第一个国家社会科学基金重大项目“健全权力制约与监督机制研究”中,更多的是基于中国经济社会现象的密切观察,系统描述和分析权力制约监督机制的内涵与外延、结构特征、运行方式、制度功能。现有的权力约束机制无法对权力运用主体进行有效监督,腐败成为经济发展过程中的普遍现象,甚至出现了从个体的偶发性向部分地区或机构的群发性、组织性转变的系统性腐败现象。同时,腐败行动者相互交换生产和再生产腐败网络的裂变式腐败以及公职人员与家庭成员共同谋取私利的家庭式腐败等诸多的现实政治问题和潜在政治隐患,给经济社会发展带来了巨大的危害。

在第二个国家社会科学基金重大项目“反腐败法治化与科学的权力结构和运行机制研究”中,开始立足于土地公有制、“双高”现象等本土化问题的剖析,从权力结构与权力过程两个维度出发解释中国出现腐败现象和廉政风险的制度性根源,提出了地方政府“法治悖论”和“三重治理逻辑”等命题,认为地方政府既是推动法治建设的关键力量,又是破坏法治建设的主要主体。这种悖论现象源于地方政府三重治理逻辑之间的矛盾性,即地方政府在治理活动中普遍存在着政治、经济和法制三重目标,围绕不同目标相应形成了以巩固政权为导向的政治逻辑、以经济发展为导向的经济逻辑和以法律约束为导向的法制逻辑。在我国现实治理活动中,“以经济建设为中心”的发展战略导致经济逻辑成为主导、对权威秩序的追求导致政治逻辑对法制逻辑的优先性,最终导致法治秩序的缺失。

第三个国家社会科学基金重大项目则在前两项课题“现象观察、问题剖析和概念创新”的基础上,进一步突破权力制约监督研究的局限,从更加宏观的视角构建中国特色权力制约监督理论体系。详细地说,主要围绕广义政府决策权、执行权、监督权的权力结构和权力运行过程,立足于当代中国权力制约监督的生动实践和复杂状况,借鉴和融合中西方政治哲学经典文论中相关内容和思想,对权力制约、社会分工、三权分立等思想的源流加以辨析,系统阐述功能性分权与政治性分权在基本理念、制度基础和表现形式等方面存在的差异,对功能性分权的基本原理做出明确的界定,从理论概括的抽象层面系统提炼功能性分权理论体系的专业术语。

陈国权教授及其团队提出的功能性分权体系,旨在建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,通过合理配置集权与分权、制约与协调等要素之间的关系,强调决策权、执行权、监督权在运行过程中通过协调配合与相互约束等方式提高效率、发挥效能,从而实现保障权力运行效率和防止权力滥用专断的双重目标。这一理论体系主要包括以下观点:

第一,权力结构与运行机制的非法治化导致了当代中国政治经济发展失衡。

一方面,地方政府经营行为和公司化运作模式的持续性存在,造成了国家与社会关系中的外部权力失衡和政治系统内部“决策权、执行权和监督权”的权力失衡,这种权力结构的双重失衡阻碍了当代中国政治经济的均衡发展,使得公民权利难以成为国家权力的制衡力量,决策权高度集中,执行权依附于高层权力,监督权则被弱化甚至边缘化。

另一方面,权力过程的“名实分离”扩大了经济发展与政治发展之间的张力,在权力运行规范体系存在结构脆性的情况下,“名”与“实”的模糊状态通常会诱导地方政府权力的非法治化运作,有不少政府往往借用合理性之名,掩盖其违法之实。

第二,西方“三权分立”的政治性分权模式无法从根源上解决我国权力结构与运行机制的非法治化难题。

一方面,西方政治性分权模式与当代中国公有制经济为主体的经济基础存在契合性困境。当今中国的基本经济制度是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展。特别是土地公有制的制度安排,使得政府(尤其是地方政府)拥有经营土地、经营辖区、经营城市的责任和权力。与之相反,西方政治性分权模式根植于西方私有财产制度之中,它是与以私有制为主体的自由市场经济相匹配的权力制衡体制。就此而言,经济基础的差异在一定程度上使得西方“三权分立”的政治性分权模式无法从根源上解决我国权力结构与运行机制的非法治化难题。

另一方面,消极权力观下的有限政府理念与当代中国的效率优先战略存在适应性困境。西方的政治性分权是消极权力观的产物,对公权力的使用持有谨慎的态度,往往要求政府权力在限制的空间内发挥作用,并采取内部制衡与外部监督的多种方式对政府权力进行限制,建立有限政府。而党的十一届三中全会召开后,我国开始追求效率优先战略,将经济增长绩效作为执政合法性的重要基础,更多体现了积极权力观下的有效政府理念。显然,面对当代中国有效政府建设的现实状况和复杂情形,西方“三权分立”的政治性分权模式难以做出有效的理论解释,更无法为积极权力观下权力运行机制的优化提供有效的“药方”。

第三,虽然中国不适合采用政治性分权体制,但需要建立法治与有效的功能性分权体制。

一方面,我国公共治理的法治化要通过决策权、执行权与监督权的分权与制衡来实现。“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”,分权制衡与监督对防止权力滥用专断有正向效应。分权才能形成权力与权力之间的制约关系。换言之,唯有将权力分解开来,构建起权力间的交叉关系,才可以有效压缩权力滥用专断的空间。因此,功能性分权理论主张在公共权力机关分工基础上重构分权制衡理论,从三事分工、三职分定到三责分置,最终循序推导至“决策、执行与监督”三权分立,这种权力类别及权力运行环节的区分可以为不同权力之间的钳制奠定基础。

另一方面,我国公共治理的有效性要通过决策权、执行权与监督权的相互协调来实现。权力分离是防止权力滥用专断的前提,而在分离的基础上建立起多重权力运行协调机制,则是保障权力运行效率的关键。但为了避免权力分立的碎片化导致运行效率的丧失,需要在权力结构和权力过程维度建立起一些协调机制。在功能性分权的框架下,当代中国已经进行了初步探索,并取得了一定成效。例如,建立了权力的制度化配置、权力的单向监督以及基于事权分离基础上的权力约束等制约机制;完善了互动式协调机制、介入式协调机制以及混合协调机制等公权力协调体制;等等。当然,由于我国“强监督—弱制约”控权模式的长期影响,基于事权分离的制约机制在当代中国政治实践中还有巨大的完善空间。

【内容简介】

功能性分权指决策权、执行权、监督权三分。本书致力于构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的理论,试图建立中国特色社会主义监督制度的理论体系。政治分权是政治分工的必然要求,但不同的社会制度需要有与之相适应的分权体制。我国公有制主导的经济基础需要一个有为政府,权力制约监督的制度安排必须与这一前提相适应,这构成了功能性分权的重要基础。因此,中国特色社会主义监督制度不仅要解决权力的滥用问题,还要防止权力不当制约监督而造成政府效能的损失。

【作者简介】

陈国权,浙江大学公共管理学院求是特聘教授、中国地方政府创新研究中心主任、国家制度研究院特聘研究员、廉政研究中心首席专家,曾三次主持国家社会科学基金重大项目,研究成果获教育部高等学校科学研究优秀成果奖(人文社会科学)二等奖和浙江省哲学社会科学优秀成果一等奖。