政府管理与公共服务标准化创新研究 ——《政府管理与公共服务标准化创新研究》简评
《政府管理与公共服务标准化创新研究》，胡税根、黄天柱等著，浙江大学出版社2013年出版。荣获浙江省第十八届哲学社会科学优秀成果奖一等奖。
针对传统僵化和低效的政府管理与公共服务模式，如何提升公共服务质量和满足公共需求成为当前政府管理与公共服务改革创新的关键。《政府管理与公共服务标准化创新研究》一书立足于公共服务基本理论，构建“均等化—标准化—绩效评估”的分析逻辑，选取杭州市上城区为改变基层政府在履行职能过程中存在的缺位或不作为、行政权力滥用、行政成本偏高而效率偏低以及信息不公开不透明等问题和现象而实施的政府管理与公共服务标准化改革创新为研究个案，通过整体性研究和绩效评估技术验证了地方政府在推进服务型政府过程中运用标准化手段是优化治理方式、提高管理绩效、提升服务质量和推进基本公共服务均等化的有益探索。
该书阐明，第一，政府管理与公共服务标准化的实质是借鉴企业标准化管理思路，以规范行政权力、提升服务质量为目的，以制定具体职能管理标准为基础，以构建政府职能标准体系为核心，以推进标准实施和动态完善为重点，实现政府职能标准化全覆盖，最终达到“规范公权、保障民权”的目的。从深层看，政府管理与公共服务标准化是在我国现有的国家行政管理体制结构中作出功能上的调整从而实现一定程度上的变革，在这个变革的过程中也表现出了其演变逻辑：从经验管理向规范管理演变；从粗放管理向精细化管理演变；从政府注重管制别人向注重管理自己演变。第二，政府管理与公共服务标准化的实施和推进需要具备一定的基础条件。从宏观背景看，通过制定标准来规范权力运行、提升公共服务质量，是我国推进服务型政府建设、实现社会公平正义的必然要求，也是我国经济社会发展、技术进步、借鉴和引入西方政府管理与公共服务标准化思想资源和实践经验的产物。从现实动因看，从近年来我国区（县）一级政府及部门履行职能的现状可以发现，执法职责不清导致缺位、不作为，执法权限、程序不规范导致权力滥用，部门各行其是导致行政成本偏高而效率偏低，政务不够公开、透明导致权力不便于监督、服务质量无法评价等等现象均不同程度存在。第三，作为一项创新，需要全面评估创新项目的绩效表现，以衡量政府的公共生产力水平。该书运用实证研究方法，对政府管理和公共服务标准化创新进行了综合性评估。其中，政府管理标准化创新的绩效选取了创新性、参与性、效益性以及推广性等四个维度；公共服务标准化创新的绩效则采取创新性、参与性、效果性、公平性和推广性等五个维度。从评估的总体情况看，政府管理与公共服务标准化改善了政府社会管理水平，同时也大大提升了公共服务的质量，在规范行政权力、提高政府绩效、拓展社会参与等诸多方面都取得了显著成效。绩效评估结果表明政府管理与公共服务标准化突出了“规范、高效、精细、透明、为民”的特点，通过防范权力风险、克服政府管理与公共服务的随意性，提升了政府管理绩效和公共服务质量，较为有效解决了权力运行的规范性、基本公共服务供给的公平性、政府绩效评估的科学性以及公众参与监督的有效性等问题。对政府管理与公共服务标准化创新进行综合绩效评估实现了创新与效益并行，对于进一步思考和探索地方政府职能转变和服务型政府建设的创新举措具有重要意义。第四，政府管理与公共服务标准化是政府职能转变与公共服务创新中的一个技术环节，但它也是公共服务体系中不可或缺的关键环节。从总体看，构建公共服务服务型政府和满足社会公众的服务需求需要置于标准、规范、持续、可评价的管理机制中，标准化对于明确政府职责、公开公共服务清单、实现公民评价和推动公共服务均等化意义重大，因此是政府管理和公共服务改革中的重要创新。推进和实现政府管理与公共服务标准化的可持续发展，应构建“均等化-标准化-绩效评估”的完整实施机制，提高政府部门及其工作人员推进标准化建设的内在动力，深化社会公众对标准化的认识和支持，进一步提升标准质量，完善监督评价机制，从而将标准化置于政府管理和公共服务的整体性改革创新中，实现政府管理与公共服务社会效益的最大化。
《政府管理与公共服务标准化创新研究》一书有着较强的学术贡献和价值创新。首先，书中系统梳理了政府管理与公共服务标准化的理论基础与国内外实践。包含标准化理论、科学管理理论、新公共管理理论、治理理论、公共产品理论、社会福利理论和新公共服务理论等，对国外政府管理与公共服务标准化的发展背景、主要实践、经验启示以及我国政府管理与公共服务标准化的发展阶段、实践类型、典型实践及主要特点进行了提炼归纳，为正面把握和考察当前正在各地兴起的政府管理与公共服务标准化实践提供了丰富的理论资源和实践背景。其次，提出了地方政府管理与公共服务标准化创新形成与发展的历史逻辑、现实逻辑与理论逻辑。书中系统深入剖析创新的宏观背景与现实动因、演进逻辑和实施效果，探索区（县）级政府推进服务型政府建设的新路径，构建“均等化-标准化-绩效评估”的理论逻辑，比较清晰地呈现了一张展示我国地方层面政府管理与公共服务标准化创新产生、发展与未来探索的“全息图”。再次，首次将政府管理标准化与公共服务标准化在学理上予以区分并放在统一的分析框架下予以评估和研究，构建了标准化的绩效评估体系。学界以往对公共服务标准化问题有较多关注，但对政府管理标准化问题的关注不多，且未能很好厘清两者之间的关系。该书首次对政府管理标准化与公共服务标准化在学理上作出了区分，并通过几个维度分别对政府管理标准化和公共服务标准化的绩效进行了评估，评估指标有相通性，但也有差异，从而使评估的针对性更强，可信度更高，这在理论上有创新价值。最后，提出了政府管理与公共服务标准化的新体系框架。该书基于对国内外相关理论资源和实践资源的深度挖掘和全面掌握，并基于对杭州市上城区政府管理与公共服务标准化创新的个案研究，在国内率先较为系统地梳理和总结我国政府管理和公共服务标准化的实践经验和发展规律。在对上城区个案进行深度研究的基础上，从顶层设计层面提炼总结出了1个大体系、4个分体系、31个子体系以及3个应用辅助体系的政府管理与公共服务标准化的新体系框架，这样层次分明、结构清晰、内容全面的标准化体系框架对地方政府推进标准化创新改革具有普遍适用性。
《政府管理与公共服务标准化创新研究》一书有着丰富的实践意义。在推动政府职能转变和管理方式创新的同时，有助于促进地方政府的规范性管理与运行。在作者的研究、总结、评估和推动下，上城区“政府管理与公共服务标准化”创新项目获得学术界和实践界的高度重视。2014年1月，该项目获评“第七届中国地方政府创新奖”，成为此次获得该项殊荣的国内十个政府创新项目之一，也是浙江省获此殊荣的唯一创新项目。因此，上城区的经验有较强的借鉴性和示范性，该书采取上城区的经验，有较强的借鉴性和示范性，有助于对其他地区的相关实践提供指导和借鉴思路。基于实证调研与理性分析，作者认为推进和实现政府管理与公共服务标准化的可持续发展，仍面临诸多的问题与挑战。概括来看，主要制约因素有：理论基础有待进一步加强；党政主要领导的支持存在不确定性，政府部门及其工作人员推进标准化建设的内在动力仍相对不足，社会公众对标准化的认识和支持有待进一步深化和提升；人才供给、部门配合、资金投入等方面的保障机制还有待加强；标准质量还有待提高；监督评价机制有待完善。
政府管理与公共服务标准化作为基层政府权力规范、服务提升的新路径、新领域和新方向，不仅是政府管理的一项技术创新，也体现了现代政府管理和公共服务创新的趋势。从前瞻性视角看，有必要通过采取加强理论研究、争取政治支持、完善保障机制、优化标准质量、健全监督评估机制等举措，予以积极应对。
（文/王 敏）