中国政府行政改革的逻辑和实践——记“浙大东方论坛”第110讲

在世界范围内政府改革的背景下，中国政府自改革开放30多年来也在不断变革和调整。中国历次政府行政改革有何逻辑规律？最新出炉的第七次国务院机构改革与以往的改革有何异同？这又预示着中国行政改革未来有怎样的走向？2013年3月30日晚，中国行政管理学会执行副会长兼秘书长、研究员、中国政治学会副会长、中国机构编制研究会副会长高小平博士作客“浙大东方论坛”，在浙江大学紫金港校区国际会议中心为浙大师生带来了一场主题为“中国政府行政改革的逻辑和实践”的讲座。浙江大学公共管理学院胡税根教授主持了本场讲座。

高小平博士从行政改革的逻辑和改革的实践两大方面进行了阐释。讲座的第一个话题关于行政改革的逻辑，高小平博士从诗词韵脚规律引出政府改革逻辑的重要性。他强调所讲的政府行政改革是指执行层面的，并在此基础上对行政系统中政府所面对的经济、政治、社会三个基本要素之间的关系进行解释：市场与社会的关系是政府要解决的基本问题，而所谓政府改革，就是要解决政府与经济、社会的关系，就是要释放经济、社会的活力。因此只有理解政府的定位和系统性结构特征和功能特点，也即改革的逻辑，才能了解政府为何改革、如何改革、改革走向如何。

高小平博士十分强调整个改革中的两个最基本也是最重要的逻辑关系，即生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑。这个基本规律在各个时期折射了政府和经济、政治、社会基本要素之间的不同关系。改革开放30多年，政府和市场关系就是突破了原有的生产关系和经济基础，而后扩展到政治领域、社会领域，其目的就是为了解决这两对基本矛盾。所以处理好三者关系、发挥三者各自的优势、合理组成新结构，就是改革的总体逻辑。

改革首先发生在经济领域。政府调控市场，市场引导企业，资源由市场配置而非政府直接控制是80年代政府提出的经济改革目标，因此激发了生产者巨大的劳动积极性。随着经济改革的推进，上层建筑对经济基础的制约作用逐渐显现，其中最主要的是党和国家领导制度的权力过度集中导致的效率低下和制约发展的问题。因此，我国行政管理借鉴西方经验，开始走向科学化、法制化、民主化。在政治领域中，我们则按照党的领导、依法治国、人民当家作主三者有机统一的思路进行政治体制改革，也就是说党的领导通过依法行政、依法治国，用法制保障人民群众享有充分的民主和当家作主的权利，“法制”就相当于经济领域的“市场”，在政治领域的“法制”就是配置民主资源、政治资源的最有效的载体。在社会建设领域，我们也遵循同样的逻辑：党和政府建设、培育社会组织，通过社会组织的协同管理，实现社会成员的自我管理和社会组织自我管理。政府的职责就是培育好社会组织，让社会组织有能力管理社会成员、分门别类满足社会成员的需求，发挥其在社会管理和社会建设中的枢纽作用，使社会管理的改革和经济基础相适应。

在对三个领域的改革逻辑进行阐释以后，高小平博士还强调，各项改革要有整体性、系统性、协同性的顶层设计。改革进入“深水区”背景下的试点和探索，一定要有整体的逻辑把握和系统性的设计，重视机制建构，按照这样的系统性逻辑改革才比较容易推进。

接下来讲座的第二个话题是关于最新一次的国务院机构改革，也就是第七轮机构改革。首先，高小平博士介绍了前几轮改革背景。从80年代开始，由于文革结束之后国民经济大规模建设的开展，国务院机构从20余个猛增至100余个。尽管增设机构能够推动工业发展，但是部门之间权责不清的情况亦会加剧，因此在1982年政府又开始精简机构，同时还推出了废除领导职务的终身制。此后，我们每五年都会利用政府换届之机进行机构改革，总体上从中央到地方的机构都不断减少。

其次高小平博士指出了此次大部制改革的两个不同点。第一是这次精简和整合机构的力度更大，涉及的国务院部门下的司局机构更多，职责整合的力度比上次大，提出“最大限度地整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责”，说明国务院机构改革正在向纵深发展。第二是上次在大部制上进行探索，刚破题，迈出第一步，这次则是坚定地朝着明确的方向前进。通过这两轮整合式改革，使我国中央政府的大经贸、大人事、大信息、大交通、大能源、大社会、大卫生的格局基本形成，大生态、大文化、大能源、大市场监管有了重大推进。可以说，大部门制的轮廓逐渐浮出水面，初步成型。

最后高博士阐释了这次大部制改革的三个益处。首先是现代社会管理意义上的扁平化，所要解决的是决策科学化问题。决策科学化首先要消除的就是部门利益，因为部门利益是决策不科学的最大障碍。减少部门就是使政府组成人员，即各部门的局长、部长、厅长等能够与政府的首长站在一个高度来看全局的问题。所以这个是大部制要解决的第一个问题，即科学决策问题。第二个是要解决部门繁多的职权交叉问题。部门很多确实可以实现专业化管理，但人为地切断了很多链条。部门分割太多，部门职责很难划清界限，往往有利益的争着管，没有利益又要担责任的尽量推掉，造成揽权诿责的现象。大部制就是为了解决正确决策之后职责分工交叉重叠问题。在执法部门还表现为重复执法，执法成本提高，执法效率降低，从而导致执法腐败滋生。第三个是降低运行成本，减少重复执法的浪费，提高社会效益。虽然这几次改革公务员人数并未减少，但是自身服务即机关的后勤管理、运转管理的人员数量增加了，同时社会管理人员也增加了。由于第一轮到第五轮的机构改革没有把部门职责有机地整合到一起，社会仍是政府直接管理的情况，故而不能称为大部制改革。现在政府机构实行了新的整合，这是在大部门运行到转变职能深化的阶段。

高小平博士指出这次机构改革是规模适中的方案，且通过这两次改革，大部制的轮廓已基本成型。下一次改革把文化部门整合到一起，还有继续推进大监管的空间。在全球金融危机还未消退的大背景下，仍然需要政府“有形的手”干预，因而没有国家愿意在此情况下减少部门。我国能够在此背景下继续匀速保持大部制改革，显示了决策的正确性和领导人决心的坚定性。

（文/钱勇晨  李幼芸  图/周石）